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虽然我国长期坚持大力发展职业教育的基本政策，充分肯定职业教育在经济社会发展中不可替代的重要作用，但职业教育进一步发展仍面临不少问题。如：中职教育办学规模呈萎缩态势，“普职比”是否应该且能够保持大体相当？历经国家示范性（骨干）院校建设之后，高职教育面临发展的“天花板”，未来往何处去？如何激发行业企业在校企合作、产教融合方面的积极性和主动性？产业转型升级、新技术蓬勃发展，职业教育人才培养目标该如何定位？立足新时代，应构建什么样的职业教育体系？站在新的历史起点上，如何认识职业教育？如何推动职业教育高质量发展？针对这些问题，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）做了系统谋划，为职业院校新一轮改革发展提供了基本遵循。

一、明确职业教育的类型定位

长期以来，关于职业教育的定位一直存在“层次说”与“类型说”两种不同的观点。前者主要是从职业教育的教育对象出发，认为职业教育的教育对象是面向特定群体的，主要是针对那些考不上或上不了普通学校的学生的教育，或者说是面向被普通教育淘汰的学生的教育，是一种低层次的教育。社会大众普遍持这种观点。后者则从职业教育的本质属性出发，认为职业教育的本质属性不同于普通教育，是一种与普通教育不同的教育类型，是一种选择性成才通道，与普通教育同等重要。职业院校办学者及教育理论工作者普遍持这种观点。

职业教育到底是一个教育层次还是一种教育类型？《方案》开篇即指出：“职业教育与普通教育是两种不同的教育类型，具有同等重要地位。”这是国家政策首次明确职业教育的类型地位，将职业教育与普通教育摆在了同等重要的地位。不仅如此，《方案》还要求，“把职业教育摆在教育改革创新和经济社会发展中更加突出的位置”，并重申“保持高中阶段教育职普比大体相当。”

职业教育类型地位的确立，要求职业院校必须调整办学方向。一方面要坚定发展职业教育的信心和决心。从《方案》来看，国家不仅大力发展职业教育的整体战略没有改变，而且进一步提高了其战略地位。另一方面加快探索职业教育作为一种类型教育的内涵、规律与发展路径，根据技术技能人才培养规律，深入开展课程改革、人才培养模式改革、教学环境变革、教师队伍建设、教学模式改革、教学评价改革、治理结构改革，等等。

二、扩展职业教育的边界

对于职业教育的范围一直存在“大职教”（广义职教）和“小职教”（狭义职教）两种非常典型的观点。

前者认为，职业教育既包括学校职业教育，也包括职业培训，不仅指职业教育，还应有技术教育。如石伟平认为，应把职业教育理解为“职业和技术的教育与训练”，包括以在校生为主要对象的职业准备教育，其中有普通学校的“职业基础教育”与职业学校的“职业教育和培训”；以在职人员为主要对象的岗位培训；以失业人员为主要对象的再就业培训。后者认为，职业教育应当聚焦，不能无限制扩大其范围，主要应指学校职业教育或学历职业教育。如查吉德认为，职业教育是“为了职业的教育”，而不是“与职业有关的教育”，是学校有目的、有计划、有组织培养基层职业人才的专业教育。职业性、基层性和专业性是其本质属性，不应将职业培训、在职学历继续教育、基础教育中渗透的职业启蒙教育以及专业学位教育纳入其中。

从国家政策而言，过去更倾向于“小职教观”，政策重点集中在学校职业教育尤其是中等与高等学历职业教育。经过多年发展，我国构建了较完善的学历职业教育体系，但社会培训、劳动教育、职业启蒙教育薄弱，普职不能有效融通，技术技能人才培养培训体系不健全。《方案》根据我国经济社会发展的新变化，从人才供给侧结构性改革要求出发，更倾向于“大职教观”，将职业教育边界延伸到职业培训、劳动教育和职业启蒙教育。《方案》明确提出，“完善职业教育与培训体系”。除学历教育外，将培训作为职业院校的法定职责。同时要求中等职业学校联合中小学开展劳动和职业启蒙教育。

为此，职业院校应根据“大职教观”的要求，调整办学思路。一是履行好职业培训的法定职责。职业院校应加快专业结构调整，积极面向在岗或下岗职工开展转岗再就业培训，面向退役军人、农民工开展新技能、新技术培训，帮助他们获得就业新技能。二是近年来一些中职学校招生困难、生源萎缩，教育教学资源相对过剩，这类学校应调整办学思路，积极面向培训市场，由学历教育为主调整为以职业培训为主。三是积极开展劳动教育和职业启蒙教育。加强劳动教育和职业启蒙教育，促进普职融通。为此，职业院校可与普通中小学、企业合作共建职业体验基地，以此为平台，培养中小学生的劳动观念、劳动精神，帮助他们正确认识职业，逐步改变对职业教育的偏见。

三、调整职业教育培养对象

受资源条件、办学传统等因素影响，长期以来职业教育的重点是学历教育，培养对象以适龄青少年为主体。其中，中职学校的生源主要是初中毕业生，且以15岁左右的应届生为主；高职院校虽然近年来随着考试招生方式的变化，生源构成有改变，但主体依然是适龄青年，即18岁左右的应届高中或中职毕业生。

随着《方案》对职业教育边界的扩大，职业教育的对象也在扩大。《方案》明确要求，“积极招收初高中毕业未升学学生、退役军人、退役运动员、下岗职工、返乡农民工等接受中等职业教育。”另外，2019年《政府工作报告》要求，“改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考。”可见，今后中职和高职的培养对象均将发生较大变化，会更加多元。

职业教育对象的多元化对职业院校提出了新的挑战。一要根据不同培养对象的特点、文化基础、学习能力、教育需求，编制多样特色的人才培养方案，并探索相应的人才培养模式改革；二要改变传统的教学模式，根据培养对象的差异，探索多样化、个性化的教育教学方式，由“以教定学”向“以学定教”转变；三要实行更加开放更加包容的教育，推动不同背景、不同基础、不同来源学生的融合发展；四要根据生源变化，调整优化教育教学资源配置，包括实习实训条件、住宿条件、教师队伍等，以满足不同学生的教育教学需求。

 四、强化职业教育就业职能

“促进就业”是我国长期坚持的职业教育办学方针，但自2010年开始，为加快构建现代职业教育体系，完善职业学校毕业生升学制度，国家积极推进中高职衔接，拓宽中职升学通道，中职毕业生升学比例不断上升。受此影响，职业教育的就业职能有弱化倾向，中高职衔接、高本衔接、中本衔接成为一些职业院校的工作重点，尤其是一些中职学校越来越强化升学教育，不少学校毕业生升学率达70%以上。

在新形势下，要不要强化职业教育的就业职能呢？《方案》给出了明确回应，多处强调职业教育的就业职能。要求职业教育“服务建设现代化经济体系和实现更高质量更充分就业需要”“以促进就业和适应产业发展需求为导向”“推动退役、培训、就业有机衔接，为促进退役军人特别是退役士兵就业创业做出贡献”。这是对当前职业院校办学行为的一次调整和修正。

为此，职业院校尤其是中职学校应处理好升学与就业的关系。一方面必须始终坚持以促进就业为导向的办学方针，强化就业职能。学历教育方面，注重培养学生的就业技能，提高就业质量；职业培训方面，面向下岗职工、农民工、退役军人、退役运动员等重点人群，围绕地方重点产业，开展以就业为目的的技术技能培训。另一方面针对学生的升学需求，适当调整办学定位。部分中职学校应向“职业基础教育”转型，积极履行普及高中阶段教育的主体责任，为有升学意愿和潜力的学生奠定接受更高层次职业教育的基础，为高职院校、本科层次的高职院校提供优质生源。

五、健全职业教育制度体系

《方案》坚持问题导向，在影响职业教育发展的关键性制度方面有较大突破。

第一，加强国家职业教育标准体系建设。国家标准在保障职业教育质量方面发挥着基础性作用，同时有助于我国职业院校参与国际交流，提升国际影响力。为此，《方案》突出国家职业教育标准体系建设，拟建立或完善职业院校设置标准、教师专业标准、校长专业标准、专业教学标准、课程标准、顶岗实习标准、实训条件建设标准、共建共享平台的资源认证标准等。

第二，推动职业教育高考制度改革。《方案》针对职业教育的类型属性，根据技术技能人才培养规律，探索考试招生制度改革。突出技术技能人才培养要求，采取“文化素质+职业技能”的考试招生办法；根据生源多样化特点，提供多种入学方式和学习方式，制订全国性、世界性技能大赛获奖选手免试入学政策。

第三，实施1+X证书制度。《方案》深化职业教育人才培养制度改革，实施“1+X证书制度”。其作用是“拓展就业创业本领，缓解结构性就业矛盾”。该制度的实施，有利于人才培养工作与职业标准对接，有利于培养复合型技术技能人才。

第四，完善“双师型”教师制度。《方案》对“双师型”教师资格标准、培养培训、管理等做出了明确规定。资格标准方面，明确提出“双师型”教师就是“同时具备理论教学和实践教学能力的教师”；培养培训方面，提出建立以职业技术师范院校为主、高水平工科学校参与的职教师资培养新体系；专业发展方面，拟实施教师素质提高计划，进一步落实教师下企业或实训基地实践、轮训制度；教师招聘方面，打破唯学历论，强调从具有3年以上企业工作经历的人员中招聘专业教师。

第五，探索国家资历框架制度。我国尚未建立起国家资历框架体系。受此影响，职业院校学生的学习成果难以与普通学历证书互通，难以认证并获得社会用人单位的认可，难以真正建立起符合技术技能人才成长规律的现代职业教育体系。为此，《方案》提出，在有条件的地区和高校试点建设国家资历框架，探索学历证书和职业技能等级证书互通衔接制度。

随着以上一系列职业教育制度的实施，职业教育的类型特征将更加鲜明。

六、完善产教融合政策体系

校企合作、产教融合是职业教育改革发展的重点也是难点。《方案》针对实践中校企合作机制不畅，企业责任不明确、利益得不到保障、积极性不高，技术技能人才成长的社会环境和待遇较差等突出问题做出了明确的制度安排。

一是明确企业在校企合作中的法定责任和利益保障。要求企业“依法履行实施职业教育的义务”。同时，保障企业的利益，对获得产教融合型认证的企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励。”

二是明确学校在校企合作中的主体责任和利益保障。要求学校“主动与具备条件的企业在人才培养、技术创新、就业创业、社会服务、文化传承等方面开展合作。”同时，保障学校的利益，如规定“职业院校通过校企合作、技术服务、社会培训、自办企业等所得收入，可按一定比例作为绩效工资来源。”

三是营造技术技能人才发展环境。包括提高技术技能人才待遇；在社会用人政策方面得到同等对待；加大技能大赛成绩突出毕业生的奖励；鼓励技术技能大师建立工作室，并给予政策和资金支持；清理技术技能人才的歧视政策。

四是明晰校企双方的关系。首次提出校企双方是“命运共同体”。作为命运共同体，校企合作是互利共赢的，是双向的而不是单向，是学校与企业共同的责任，符合双方的利益需要。

五是完善校企双方人才互聘政策。如建立健全职业院校自主聘任兼职教师的办法，完善校企人员相互兼职兼薪制度，促进校企人才双向流动。

国家产教融合政策体系的不断完善，为职业院校校企合作提供了政策依据，有利于激发行业企业参与、举办职业教育的积极性，推动学校与企业合作发展、产教融合发展。

七、调整现代职业教育体系建设的重点

目前，我国基本建立了各层次相互衔接的现代学历职业教育体系，但在服务经济社会发展方面仍显不足。为此，《方案》以人才供给侧结构性改革为主线，推动构建学校教育与职业培训、学历教育与非学历教育、正式教育与非正式教育并重，体现终身教育理念的现代职业教育体系。

一是突出高端技术技能人才培养。包括普通本科高校向应用型转变、开办应用技术类型专业或课程，试点本科层次职业教育，探索长学制培养高端技术技能人才，加强专业学位研究生培养。

二是扩大高职教育供给，将符合条件的技师学院纳入高等学校序列。

三是加强紧缺领域技术技能人才培养。围绕现代产业发展要求，拟在10个左右技术技能人才紧缺领域开展职业培训。

四是将职业培训纳入职业教育体系统筹谋划。《方案》明确提出，“完善学历教育与培训并重的现代职业教育体系”。包括开展退役军人教育培训；引导行业企业参与技术技能培训；落实职业院校开展培训的法定职责等。

五是建立职业教育国家“学分银行”。开展学历证书和技能等级证书所体现的学习互认、转换，推动职业教育体系向终身教育体系转向。

可见，未来职业教育体系建设重点是向两端延伸，即“高端人才培养”与“职业培训“，并与终身教育体系对接。职业院校应从构建技术技能人才培养体系的角度，积极参与国家现代职业教育体系建设。一是有条件的高职院校应积极争取长学制、本科职业教育试点工作，为我国经济社会发展培养高端技术技能人才；二是应积极履行职业培训职能，包括退役军人、下岗人群、失地农民、退役运动员就业培训，技术技能人才紧缺领域的专门培训以及企业在岗职工的技能培训等；三是推动职业教育与终身教育融合发展，为学习型社区、学习型社会建设服务。

八、优化职业教育外部治理结构

2019年发布的《中国教育现代化2035》明确提出，到2035年全面实现教育现代化，建设教育强国。对职业教育而言，要实现现代化，必须推进治理的现代化，包括治理体系与治理能力的现代化。为此，《方案》将职业教育治理改革，尤其是外部治理结构改革作为重要内容。

一是推动建立政府、行业企业、第三方机构参与的多元治理新格局，明确各利益主体的职责。其中，政府要由注重“办”职业教育向“管理与服务”过渡；行业企业要发挥重要办学主体作用，积极举办职业教育；第三方机构要加强职业教育办学质量督导评价。二是完善职业教育管理的体制机制。包括建立政府、行业、企业、职业院校等共同参与的质量评价机制；建立职业教育定期与专项相结合的督导评估制度；组建多元利益主体参与的、具有第三方性质的国家职业教育指导委员会；完善国务院职业教育工作部际联席会议制度，明确各部门的责任以及工作运行机制。

外部治理结构改革为职业教育新一轮发展注入了新动能，扫清了一些体制机制障碍。职业院校应根据外部治理结构改革要求，全面深化内部治理结构改革，推进现代学校制度建设。包括处理好学校与政府、行业企业、社会第三方的关系，推动形成多元治理新格局；完善办学机制，突出行业企业的办学主体作用，探索产教融合、校企合作新机制；完善人才培养机制，探索建立校企“双元”育人的新机制；完善评价机制，充分发挥第三方的监督评价作用，主动接受社会监督，全面提升人才培养质量。

《方案》立足新时代，以问题为导向，提出了一系列有针对性的改革举措及相应的重点建设项目，为职业教育的改革发展注入了新动能、指明了新方向、明确了新思路、确立了新任务。职业院校应以此为契机，把握新一轮职业教育改革发展机遇，全面深化改革，推进学校内涵建设，实现高质量发展。由要素驱动向创新驱动转变；由学校单主体办学向多主体参与办学转变；由单主体育人向校企“双元”育人转变；由学历教育为主向学历教育与非学历教育并重转变；由参照普通教育办学模式向类型教育模式转变。